Lições e desafios do Bolsa Família: uma agenda para frente

Vistos por muitos como uma política inovadora em combater o ciclo vicioso da pobreza, eles se proliferaram rapidamente por vários países em desenvolvimento. Imaginava-se que com esse esforço seria possível eliminar definitivamente a pobreza em algumas poucas gerações.

No Brasil o programa Bolsa Família foi cria- do em 2003 pelo governo federal como resulta- do da fusão de outros programas até então existentes, e se expandiu rapidamente desde então. Com mais de uma década de experiências de programas com transferências condicionais de renda, já podemos tirar algumas lições baseadas em evidências empíricas sistematizadas.

O QUE DIZEM AS EVIDÊNCIAS

De fato, o Bolsa Família contribuiu para a redução da pobreza enquanto insuficiência de renda. Por sua amplitude de número de famílias beneficiadas e por estar predominante- mente focalizado nas mais pobres, o Bolsa Família cumpre bem o seu objetivo de reduzir ou ao menos mitigar a pobreza no curto prazo.

Já as evidências positivas de impactos sobre a acumulação do capital humano nas novas gerações são muito tênues ou de pouca magnitude. Os impactos sobre a educação das crianças e jovens beneficiados são positivos, mas pequenos. Observam-se pequenas melhorias na frequência à escola e na progressão escolar. Contudo, não se encontram diferenças favoráveis em proficiência. Também não se encontram efeitos favoráveis em indicadores de saúde, como nutrição e vacinação.

Por fim, não há evidências robustas de efeitos de segunda ordem sobre algumas dimensões que não são objetivos diretos do programa, mas que podem ser afetadas por ele. Primeiro, os efeitos sobre trabalho infantil são pequenos. Em algumas situações ocorre uma redução do trabalho infantil, e em outras circunstâncias há um aumento da concomitância entre o trabalho infantil e a frequência a escola. Segundo, os efeitos sobre a oferta de trabalho dos adultos existem, mas são pequenos. A redução da oferta de trabalho de trabalho que se observa sistematicamente é a das mães, o que em si não é necessariamente ruim. Terceiro, não se verifica um aumento na fecundidade das mulheres beneficiárias.

O BOLSA FAMÍLIA DAQUI PARA FRENTE

Com base nessas evidências empíricas dos programas sociais e do Bolsa Família, pode-se concluir que o programa tem sido efetivo em focalizar as transferências de renda para as famílias mais pobres. Mas, por outro lado, não tão efetivo em estimular de maneira significativa a acumulação de capital humano das novas gerações. Talvez o maior mérito do programa até agora tenha sido fazer com que as políticas sociais de transferências cheguem aos mais pobres. Criou-se no Brasil uma tecnologia de políticas públicas que os alcançam. O desafio está em aproveitar essa tecnologia para aumentar a eficácia e a eficiência das políticas sociais de modo a eliminar consistentemente a pobreza no Brasil. Para tanto, a melhor maneira não seria a mera expansão do programa nos moldes atuais. 

O Bolsa Família já cobre grande parte das famílias pobres e a expansão no número de famílias deve ocorrer apenas marginalmente. Tampouco a expansão deve se dar por aumento do valor da linha de pobreza ou do valor das transferências. Além de aumentar o risco de provocar efeitos não desejados sobre a fecundidade e a oferta de trabalho, a mera expansão desses valores perderia o que o Bolsa Família tem de mais importante, a focalização nos mais pobres. Com efeito, o fato de os valores serem relativamente mais baixos provoca uma auto-seleção ao programa dos verdadeiramente mais pobres.

A agenda, na verdade, é aprimorar os desenhos das políticas sociais. O fato de não se observar impactos sobre a acumulação do capital humano das novas gerações não é necessariamente um demérito do programa. Em parte reflete o sucesso de outras políticas como a expansão e melhoria do sistema educacional, a universalização dos programas de vacinação e acesso à saúde etc... 
A busca por sinergias e complementaridades dos diversos programas sociais seria o primeiro passo a ser dado. Por exemplo, associar parte do beneficio do Bolsa Família a indicadores de sucesso educacional, por exemplo, o de completar o ensino médio; associar parte do beneficio ao fato de se estar trabalhando servindo como uma política de subsidio ao trabalho nos moldes dos programas sociais dos EUA etc.

Segundo, tornar o uso de avaliações de impactos e sistematização das informações como elemento constitutivo do processo de formulação e reformulação dos programas.